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지방분권·균형발전 핵심 가치 헌법에 적시 목소리 높아

등록일 2018-01-18   게재일 2018-01-19

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- 지역발전위 - 지방자치발전위 공동대담

   
▲ 송재호(오른쪽) 대통령 소속 지역발전위원장과 정순관 지방자치발전위원장이 청와대 지역기자단과 지방분권 개헌과 관련, 인터뷰를 하고 있다.
 

새해 들어 지방분권 개헌이 정치권의 최대 화두로 떠오르고 있다. 이에 따라 청와대 출입 지역기자단은 최근 정부내 지방분권과 관련한 대통령직속위원회인 지역발전위원회 송재호 위원장과 새롭게 제도를 가다듬고 지방분권 개헌을 준비중인 정순관 지방자치발전위원회 위원장을 만나, 개헌안 및 자치분권과 균형발전, 재정분권과 재정조정제도, 자치분권과 균형발전 비전회의와 관련해 궁금한 점들을 들어봤다.


지역분권 관련 조항 헌법에 명시돼야
`자치분권기본법` 제정 등 대책 필요
국세 지방이전에 따른 지역재정 파악
재정불균형 우려땐 교부세 제도 개선
재정분권 되면 재정조정 방안도 강구


- 대통령이 신년사를 통해 오는 지방선거에서 분권형 개헌을 재차 천명했다. 자치분권이 돼야 균형발전을 이룰 수 있다고도 했다. 개헌안에는 어떤 내용들이 담겨야 한다고 보는지.

△정순관 지방자치발전위원장=그동안 국회 주도로 논의해 온 지방분권 개헌안은 헌법전문에 지방분권국가임을 명시, 자치권의 기본권화, 보충성의 원칙, 그리고 직접민주주의 요소 포함 등으로 다양하게 논의되고 있는 것으로 알고 있다. 논의 중인 내용이 모두 헌법으로 명문화되면 좋겠지만, 일부 핵심내용만 반영될 경우, 지방분권의 충실한 실현을 위해 `(가칭) 자치분권기본법`을 제정하거나 현재의 지방자치법을 상당수 개정하는 후속 입법과제도 병행해 논의해야 할 것이다.

△송재호 지역발전위원장=국가균형발전은 이미 대한민국의 헌법 가치로서 국가의 당연한 목적 중 하나이고, 의무이기도 하다. 헌법 제122조에는 `국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전`을 위한다고 되어 있다. 헌법 제123조에는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 국가의 의무를 적시하고 있다. 그러나 우리의 국격과 민주의식이 신장되면서, 더 많은 지방분권과 균형발전의 가치를 헌법에 적시해야 한다는 목소리로 표출되고 있다.

선진국들을 보면 헌법 혹은 국가 최고법에 자치분권과 균형발전이 차지하는 비중이 굉장히 높다. 프랑스는 아예 헌법 1조 1항에 `프랑스는 지방분권으로 이루어진다.`라고 적시하고 있고, 미국도 권리장전이라고도 불리는 수정헌법 10조를 보면, 일종의 네거티브 방식으로, 헌법에 의해 미국 연방에 위임됐거나, 각 주에게 금지된 권한 외에 모든 권한은 각 주나 국민이 보유한다고 명시되어 있다.

이웃 일본 역시 헌법 전문에 `전 국토에서 자유가 가져오는 혜택을 확보한다`고 되어 있고, 헌법 11개 장 중 한 장을 지방자치에 할애하고 있다. 우리나라 역시 지방분권에서 한 걸음 더 나아가 지역주권, 균형발전 국가임을 헌법 전문과 조문 상위 조항에서 비중 있게 다뤄야 한다.

- 지난해 10월 정부가 자치분권 로드맵(안)을 발표하고 지역 의견을 수렴한 것으로 알고 있다. 지방분권 개헌 여부에 따라 많이 달라질 것 같은데 자치분권 로드맵은 어떻게 완성하고 추진할 것인지.

△정=현재 자치분권 로드맵은 행정안전부와 공동으로 수립하고 있으며, 지역별로 수렴과정을 거쳤다. 건의된 의견들을 종합하여 반영하고 로드맵(안)을 완성하여 위원회에 상정할 예정이다.

지방자치발전위원회는 자치분권 업무에 대해 총괄·조정 역할을 수행하는 대통령 자문기구로서, 자치분권 개헌 여부에 관계없이 자치분권 로드맵을 완성하고 추진할 계획이다. 위원회에서 심의·의결된 로드맵(안)은 국무회의 심의를 거쳐 대통령 보고를 통해 최종 확정될 예정이다.

위원회에서는 최종 확정된 로드맵 실현에 차질이 없도록 중앙행정기관과 협의를 통해 이행상황을 점검·평가해 대통령께 보고하는 체계로 관리할 계획이다. 자치분권 로드맵 핵심 추진과제는 중앙권한의 획기적 지방이양, 강력한 재정분권 추진, 자치단체의 자치역량 제고, 풀뿌리 주민자치 강화, 네트워크형 지방행정체계 구축 등 다섯가지다.

- 국회에 국가균형발전특별법 개정안이 계류중인데, 정치권의 풍향계에 따라, 혹은 개헌 이슈 속에서 어떻게 전망하고 있나.

△송=우리나라 국회의원이 300명인데, 그중 지역구 의원이 253명이다. 지역을 기반으로 하고 있는 정치인이라면 누구나 지역주민의 대표로서 국가적 차원에서 지역발전에 공헌해야 하고, 당연히 이를 뒷받침하는 국가균형발전특별법 개정안에 여야가 있을 수 없다. 지난해 12월 개정안이 국회를 통과한 `혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법`이 좋은 선례를 남겼는데, 국회 본회의에서 압도적으로 의결됐다. 당시에도 국회 분위기가 첨예한 상황에서 이뤄진 것인 만큼 국가균형발전특별법 개정안도 어렵게 진행될 사안은 아니라고 예상해 본다.

-현재 각 지역의 재정력이나 재정자립도는 천차만별이다. 국세를 지방으로 이전하는 과정에서 자칫 빈익빈 부익부 현상이 나타날 수 있는데 이에 대한 대책은.

△정=재정분권을 추진함에 있어서 기본적으로 자치분권과 균형발전이라는 두 가치가 훼손되어서는 안된다. 지방세 확충의 노력으로 지방세 수입이 증가하면, 지금까지 교부세를 받던 단체가 자체재원 증가로 불교부단체가 될 수 있고, 그 재원으로 보다 열악한 단체에 더 많이 지원해 줄 수 있는 여지가 있어, 재정격차 문제가 어느 정도 해소될 수 있다고 생각한다. 다만, 이러한 경우에도 재정불균형이 해소되지 않는다면, 균형발전을 위한 최종미세조정장치인 교부세 제도를 대폭 개선하는 방안도 있을 것이다. 예를 들어, 지방소멸지역 등 특히 재정이 어려운 지역에 대해 보다 더 교부세가 많이 갈 수 있도록 하는 방안 등을 검토해 볼 수 있을 것이다.

-결국 지방분권의 핵심은 재정분권인데, 지방재정 확충안에 대한 두 분 위원장님 생각은 어떤지.

△정=재정분권 방안과 관련, 지난해 말부터 `범정부 재정분권 TF`를 구성해 방안을 논의해 왔다. 현재 비공개로 회의를 진행하고 있어 자세한 말씀은 드릴 수 없다. 다만 지방재정의 확충과 재량권 확대의 방법들은 국세의 세원이양, 지방소비세와 지방소득세의 인상, 그리고 국고보조금 제도의 개선 등 다양한 방법이 있다. 동시에 지방재정에 관한 책임성 확보를 위해 주민참여예산제도 활성화, 재정정보 공개 확대 등을 통해 지방예산의 편성과 결산에 대한 주민의 관심과 참여를 활성화할 필요가 있다.

△송=이런 질문을 받을 때마다, `의좋은 형제론`을 설파하곤 한다. 형제가 여럿 있으면, 잘 나가는 형이 조금 뒤처진 막내를 끌어주고 지원해 주는 것은 인간지사 자연스러운 일이다.

지방재정에 대해서도, 재정분권이 되고 나면 말씀하신대로 부익부 빈익빈 현상이 생길 수밖에 없는데, 이를 미연에 방지하게 위해서는 결국 강력한 재정조정제도가 있어야 한다. 중앙정부와 지방정부가 어떤 과목으로 세수를 나누든지, 17개 광역 시도가 서로간의 협의와 협약을 통해 재정조정 방안을 마련해야 하고, 또 중앙정부와도 협력해야 한다. 특히 지방분권의 효과를 시도지사들만 누리는 것이 아니라, 그 혜택이 시·군·동·리 마을 단위까지 내려갈 수 있는 주민 주권시대를 열기 위해서, 분권의 분권화에 더욱 신경을 써야 한다.

- 구체적으로 재정조정제도와 관련해 어떤 복안을 가지고 있는지. 균형발전 선진국의 사례를 소개 한다면.

△송=외국 사례를 보면, 독일 헌법 104조에는 특별히 중요한 투자를 위하여 필요한 재정보조를 주에 제공할 수 있도록 돼 있다. 우리도 헌법에 이런 재정조정과 관련된 조항을 신설, 균형발전의 토대를 공고히 하고, 국세의 지방세 이양과정에서 일부를 재정조정자금으로 충당할 필요가 있다.

- 지역에서 대규모 프로젝트 등의 사업을 진행할 때 항상 발목을 잡는 것이 환경영향평가와 타당성 분석이다. 이러한 문제를 해소하고 지역의 균형발전 차원에서 풀어나갈 수 있도록 하는 방안은.

△송=이미 현행 국가재정법령은 지역 균형발전 가치를 반영해 예비타당성 분석을 하도록 하고 있다. 건설사업의 경우 예타평가시, 지역균형발전 요소에 25~30% 가중치를 두어 지역균형발전에 대한 고려를 반드시 하도록 돼있다.

또 국가재정법 제38조에는 지역 균형발전을 위해 일정 조건하에서 예비타당성 조사를 면제할 수 있는 근거를 두고 있다. 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로 구체적인 사업계획이 수립되고, 국무회의를 거쳐 확정된 사업을 예비타당성조사 대상에서 제외한다. 하지만, 1999년 제도도입 이후 20년 가까이 유지해온 총액 사업비 기준을 500억원 이상에서 1000억원 이상으로 상향시키고, 지역균형발전분석의 비중을 현행 25~30%를 넘어 보다 상향 조정하는 것이 바람직하다.

- 두 위원회가 1월24일부터 26일까지 제주에서 자치분권과 균형발전 비전회의 개최를 위해 의기투합했다고 들었다. 어떤 행사인지.

△송=그동안 우리 지식인들이 각자의 학문 분야에 열중하느라 국가의 비전과 관련한 공통의 정책담론을 형성할 기회가 상당히 제한적이었다. `2018 지방분권과 균형발전 비전회의`는 우리나라를 대표하는 지식인들과 전문가들이 한 데 모여 `지방분권과 균형발전`의 담론을 형성하고, 각국 제도의 국제 간 비교를 통해 한국적 합의를 도출하는 열린 정책 광장이다. 지방자치발전위원회와 지역발전위원회, 그리고 국내 36개 학회가 대거 참여해 국가비전과 국정목표를 위한 집단지성을 발휘한다는 의미가 있다.

- 마지막으로 지방분권, 균형발전 추진과 관련해 국민들께 당부할 말이 있다면.

△송=결국 문재인정부의 균형발전정책은 사람 중심이다. 사람이 살 수 있고, 살 만 하고, 살고 싶은 지역을 만드는, 사회적 가치를 부가한 것이 가장 핵심적인 기조다. 의료, 보건, 생활인프라, 문화 향유, 교육 등 대도시에 뒤지지 않게 사람이 살 수 있는 쾌적한 여건을 조성해 지역을 떠나지 않고도 고향에서 나고, 자라고, 교육을 받아 일할 수 있는 지역을 만드는 것이 궁극적인 목표다. 앞으로는 지역 고유의 특색 있는 자원들이 발굴되고, 지역마다의 잠재력이 개성 있게 표출되는 국가의 모습을 구현하면서, 지역에 사는 것이 자랑스러운 대한민국을 만들겠다.

△정=특히 올해 지방분권 개헌이 이루어지면, 자치분권 로드맵 추진도 많은 영향을 받고 달라질 것이다. 지역이 가진 역동성과 다양성을 국정관리체제에 담아낼 때 국민성장을 통한 제2의 도약이 가능할 것이다. 자치분권 실현은 국회에서 관련 법 제정과 개정이 필요한 만큼, 많은 분들이 자치분권 추진에 공감하고 참여하여 추진 동력이 강화될 수 있도록 도와주시기를 바란다.

/인터뷰=청와대출입 지역기자단

/정리=김진호기자 kjh@kbmaeil.com

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