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지방자치 확대 원칙만 담고구체적 사항은 법률에 위임

등록일 2018-03-13   게재일 2018-03-14

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- 정부 개헌안 초안에 어떤 내용 담겼나

   
▲ 문재인 대통령이 13일 청와대에서 열린 국민헌법자문특별위원회 초청 오찬에서 인사말을 하고 있다.

/연합뉴스
 

국민헌법자문특별위원회가 13일 문재인 대통령에게 보고한 정부 개헌안 초안에는 어떤 내용이 담겼을까. 대통령 4년 연임제 채택, 수도조항 명문화, 대선 결선투표 도입, 5·18 민주화운동 등의 헌법 전문(前文) 포함, 사법 민주주의 강화, 국회의원 소환제 등이 특히 눈길을 끈다.


수도 조항 신설… 행정수도 재추진 길 열려
5·18 등 4·19 이후 민주화운동 전문에 담겨
국회의원 소환제 등 직접민주주의 한층 강화


◇헌법전문에 5·18 등 포함

현행 헌법전문에는 우리 민족의 역사적 사건으로`3·1운동`과`4·19 민주이념`만 명시돼 있다. 이에 대해 4·19 이후 급격한 산업화와 민주화를 동시에 겪으면서 발생한 5·18 민주화운동, 부마 민주항쟁, 6·10 민주항쟁 등도 헌법전문에 포함해야 한다는 목소리가 적지 않았다. 자문특위는 논의 결과 국가권력에 대한 국민의 저항권과 시민혁명의 정신 등을 담을 필요가 있다고 판단하고 세 가지 민주화운동을 모두 헌법전문에 담기로 했다. 5·18, 부마항쟁, 6·10 등은 발생한 지 30년 이상 지나 객관성을 담보할 수 있는 역사적 평가가 이뤄졌다고 판단했기 때문이다. 다만 지난해 촛불혁명은 박 전 대통령의 탄핵을 이끌었다는 점에서 시민혁명의 성격이 분명히 내포돼 있으나, 현재 시점과 지나치게 가까워 역사적 평가가 완료되지 않았다고 보고 전문에 포함하지 않기로 했다.

◇대선 결선투표제 도입

가장 논란이 많았던 권력구조(정부형태)에 대해서는 `대통령 4년 연임제`를 채택했다.

애초 자문위는 4년`중임(重任)제`를 고려했으나, 논의 과정에서 4년`연임(連任)제`로 바뀌었다. 중임제를 채택할 경우 현직 대통령이 4년 임기를 마친 뒤 치른 대선에서 패배하더라도 다시 대통령에 도전할 수 있으나, 연임제에선 오직 4년씩 연이어 두 번의 임기 동안만 대통령직을 수행할 수 있다. 즉, 현직 대통령이 대선에서 패배할 경우 재출마가 불가능하다. 또 현행 헌법 10장 128조 2항에`대통령의 임기연장 또는 중임 변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다`고 규정된 조항은 개정 대상이 아니어서 이번 개헌안이 통과돼 정부형태가 4년 연임제로 바뀌어도 문 대통령은 연임할 수 없다. 다만 개헌 초안에는 대통령 4년 연임제가 포함됐으나, 최종 정부 개헌안에 이 내용이 담길지는 미지수다. 제1야당인 한국당을 비롯한 야당이 가장 반대하는 쟁점이기 때문이다. 따라서 문 대통령이 개헌안의 국회 통과 가능성을 높이기 위해 최종 발의안에서는 이 내용을 삭제할 것이라는 관측이다.

결선투표제는 선거에서 과반수 등`일정 득표율 이상`이 당선조건일 때 이를 만족하는 후보가 없을 경우, 득표수 순으로 상위 후보 몇 명만을 대상으로 2차 투표를 해 당선자를 결정하는 방식이다. 현행 헌법은 결선투표에 대한 규정은 두고 있지 않다. 자문특위는 인위적 후보단일화를 방지함으로써 선거권자의 후보 선택권을 충실히 보장할 수 있다는 판단에 따라 대선 결선투표제 도입을 결정했다.

 

   
 

◇수도조항 신설

현행 헌법에는`대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다`는 영토조항은 존재하지만, 수도에 관한 명문 조항은 없다. 다만, 행정수도 지정을 둘러싼 헌법재판 과정에서 관습헌법에 따라 서울이 대한민국의 수도로 인정된다는 법리가 확립됐다. 따라서 헌법에 수도조항을 신설하는 것은 관습헌법에 발목 잡혀 무산된`행정수도 구상`을 재추진할 수 있다는 의미가 된다. 이는 문 대통령의 공약이었던 대통령 집무실 이전과도 관련된다. 문 대통령은 대선 때 대통령 집무실을 청와대에서 광화문으로 옮기겠다는 공약을 제시했는데, 개헌으로 행정수도가 지정되면 청와대를 세종시로 옮기는 방안도 고려 중인 것으로 알려졌다.

◇지방 자치·분권 강화

개헌 초안은 지방분권이 대한민국의 새로운 국가질서임을 천명하기 위해 자치분권의 이념을 헌법에 반영했다. 초안에는 지자체의 권한을 강화하기 위해 자치재정권과 자치입법권을 확대하는 내용이 포함됐다. 다만, 헌법에는 지방자치를 확대한다는 원칙만 담고 구체적인 사항은 법률에 위임하기로 했다. 이는 지방분권에는 찬성하지만, 지방정치권에 대한 불신이 많고 자의적 통치를 우려하는 목소리가 많은 현실을 고려한 결정으로 풀이된다.

◇사법민주주의 확대

초안에는 국회의원 선거의 비례성을 강화하기 위한 원칙이 명시됐다. 권역별 비례대표제와 같은 용어를 사용하지는 않았으나, 국회 의석수와 국민의 의견이 비례해야 한다는 원칙은 포함됐다. 아울러 국회의원 소환제와 국민 발안제가 포함돼 직접민주주의 요소가 한층 강화됐다. 국회의원 소환제는 국민이 부적격한 국회의원을 임기 중 소환해 투표로 파면할 수 있게 한 제도이며, 국민 발안제는 국민이 직접 법률안이나 헌법개정안을 발안할 수 있도록 하는 제도다. 사법 민주주의를 확대하는 조항도 포함됐다. 국민참여재판 등 국민이 재판에 참여할 수 있는 근거를 헌법에 마련함으로써 관료적 법관에 의한 독점적 재판권을 견제하고 사법 민주주의를 실현할 수 있도록 했다.

◇기본권 확대·새 기본권 신설

자문특위는 헌법조항의 성격에 따라 기본권의 주체를`국민`에서`사람`으로 탄력적으로 확대 적용하기로 했다. 현행 헌법 조문의`국민`중 천부인권과 관련된 경우`사람`으로 변경하고, 참정권 등`국민`의 개념이 필요한 경우에`국민`이라는 용어를 유지하기로 했다. 또 건강하고 쾌적한 삶을 누리는 한편, 각종 위험으로부터 보호받을 수 있는 권리인 안전권을 신설하고, 정보사회에 적합한 권리를 제안하는 등 새로운 기본권을 신설했다.

/김진호기자 kjh@kbmaeil.com

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